Beamtenversorgung in Bund und Ländern: Grundlegendes zur Beamtenversorgung
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Allgemeines und Grundlagen zur Beamtenversorgung
Grundlegendes zur Beamtenversorgung
5------Grundlegendes zur Beamtenversorgung
6------Die Beamtenversorgung und der Geltungsbereich des BeamtVG
9------Versorgungsberichte des Bundes und der Länder
23------Versorgungsrücklage und Versorgungsfonds
26------ Nachversicherung und freiwilliges Ausscheiden aus dem Dienst (u.a. Altersgeld)
27------Prinzip der Versorgung aus dem letzten Amt
28------Reformen und Kürzungen bei der Beamtenversorgung
Grundlegendes zur Beamtenversorgung
Als Teil des Rechtes des öffentlichen Dienstes ist die Beamtenversorgung nach dem Grundgesetz „unter Berücksichtigung der hergebrachten Grundsätze des Berufsbeamtentums zu regeln und fortzuentwickeln“ (Artikel 33 Absatz 5 GG). Die Konkretisierung der hergebrachten Grundsätze und die Festlegung der Pflichten und Rechte der Beamtinnen und Beamten unterliegen dem Gesetzesvorbehalt und werden durch die Gesamtheit der gesetzlichen Regelungen des Beamtenrechts umgesetzt.
Beamtenversorgung ist ein eigenständiges System
Die Alterssicherung von Beamten, Richter und Berufssoldaten ist durch die Beamtenversorgung als eigenständiges System sozialer Sicherung gewährleistet.
Das Beamtenrecht beinhaltet die Gesetze zur Beamtenversorgung sowie alle weiteren Regelungen zur finanziellen und sozialen Absicherung des Beamten und seiner Familie bei Tod (Witwen/Witwer, eingetragene Lebenspartner, Waisen als Hinterbliebene), bei Eintritt in den Ruhestand aufgrund von Dienstunfähigkeit oder Erreichen der jeweiligen Altersgrenze. Die Absicherung dieser Risiken wird damit für Beamte nicht vom Sozialrecht, sondern ausschließlich und umfassend durch das rechtlich und funktional eigenständig ausgestaltete Beamtenversorgungsrecht. Die Beamtenversorgung unterscheidet sich insoweit von den Grundlagen, Strukturen und Berechnungsmethoden deutlich von der gesetzlichen Rentenversicherung. Ebenso gibt es Unterscheidungen zu den berufsständischen Alterssicherungssystemen. Die Eigenständigkeit der Beamtenversorgung ist durch die verfassungsrechtliche Stellung des Berufsbeamtentums, die Aufgaben und Funktionen der Beamten zur Erfüllung hoheitlicher Aufgaben, das öffentlich-rechtliche Dienst- und Treueverhältnis und die lebenslange besondere Rechte- und Pflichtenstellung zwischen Dienstherr und Beamten gekennzeichnet.
Die Gesamtheit der spezifischen Regelungen über
- die Alterssicherung der Beamtinnen und Beamten mit oder vor Erreichen der Altersgrenze, bzw. bei Dienstunfähigkeit
- die Versorgung der Hinterbliebenen im Todesfall
- die Gewährleistung der Fürsorge bei Dienstunfällen
- das Hinzutreten von Einkünften oder das Zusammentreffen mehrerer Bezüge
- das Verfahren, Mitteilungs- und Anzeigepflichten
- die Auswirkung der Ehescheidung auf die Alterssicherung
- die Besonderheiten bei politischen Beamten oder Wahlbeamten
- die Unterhaltsbeiträge für nicht versorgungsberechtigte Personen
- die Ausgleiche bei besonderen Altersgrenzen
- die Bezüge bei Verschollenheit etc.
werden im Bund und Ländern (inkl. Kommunen) im Bundes- bzw den Landesbeamtenversorgungsgesetzen geregelt. Bundeseinheitlich war vor September 2006 die Beamtenversorgung im Gesetz über die Versorgung der Beamten und Richter in Bund und Ländern – Beamtenversorgungsgesetz (BeamtVG ) – enthalten, welches als Bundesgesetz mit Zustimmung des Bundesrates erlassen worden war und überall in der Bundesrepublik Deutschland gleichmäßig zur Anwendung kam.
Die Beamtenversorgung und der Geltungsbereich des BeamtVG
Das BeamtVG – alt – regelte die Versorgung der Bundesbeamtinnen und Bundesbeamten, der Beamtinnen und Beamten der Länder, der Gemeinden sowie der sonstigen der Aufsicht eines Landes unterstehenden Körperschaften, Anstalten und Stiftungen. Richterinnen und Richter des Bundes und der Länder waren nach Maßgabe des Deutschen Richtergesetzes in den Anwendungsbereich einbezogen.
Die einheitliche Regelung der Versorgung für alle Beamtinnen und Beamten, Richterinnen und Richter in Bund, Ländern und Gemeinden durch Bundesgesetz mit Zustimmung des Bundesrates erfolgte nach einer Verfassungsänderung vom 18. März 1971 (BGBl. I S. 206). Damals wurde die einheitliche Regelungskompetenz für die Versorgung durch Bundesgesetz mit Zustimmung des Bundesrates geschaffen, um einer Zersplitterung des Versorgungsrechts entgegenzuwirken und um ein insgesamt ausgewogenes, transparentes und nachvollziehbares System zu schaffen. Über mehr als drei Jahrzehnte wurde dadurch ein in allen Gebietskörperschaften und für alle Beamtinnen und Beamten einheitliches und gleichmäßig geltendes
Versorgungsrecht durch das BeamtVG geschaffen.
Derzeit erhalten 1,665 Mio. Ruhegehaltsempfängerinnen und -empfänger, Witwen und Waisen Versorgungsbezüge nach Maßgabe des Beamtenversorgungsrechts in Bund und Ländern (Stand: Januar 2018).
Einen Überblick über die Anzahl der vorhandenen Versorgungsempfänger in Bund, Ländern, Gemeinden, Bundeseisenbahnvermögen, Postnachfolgeunternehmen sowie im mittelbaren öffentlichen Dienst gibt nachfolgende Aufstellung.
1) Deutsche Post AG, Deutsche Telekom AG, Postbank AG.
Geltungsbereich des BeamtVG nach der Föderalismusreform 2006
Im Juni/Juli 2006 haben Bundestag und Bundesrat die größte Grundgesetzänderung seit 1949 beschlossen und mit der erforderlichen verfassungsändernden 2/3 Mehrheit dem Gesetz zur Änderung des Grundgesetzes zugestimmt, das am 31. August 2006 im Bundesgesetzblatt (BGBl. I S. 2034 ff.) veröffentlicht wurde und am 1. September 2006 in Kraft getreten ist.
Die Grundgesetzänderung hat wesentliche Auswirkungen auf die Beamtenversorgung, weil dem Bund damit nicht mehr das Recht zusteht, die Versorgung der Beamten bundeseinheitlich auch für die Beamtinnen und Beamten der Länder, Gemeinden sowie der sonstigen der Aufsicht eines Landes unterstehenden Körperschaften, Anstalten und Stiftungen zu regeln. Mit der Einführung eines Art. 74 Abs. 1 Nr. 27 GG (neu) haben ab September 2006 der Bund und die Länder die Gesetzgebungskompetenz für das Besoldungs-, Laufbahn- und Beamtenversorgungsrecht jeweils eigenständig.
Der Bund und jedes Land können damit die Versorgung „ihrer“ Beamtinnen und Beamten autonom regeln, soweit nicht die in Art. 33 GG geschützten hergebrachten Grundsätze des Berufsbeamtentums – und hier im Besonderen der Grundsatz der amtsangemessenen Alimentation im Ruhestand – verletzt werden.
Weitergeltung des BeamtVG – alt –
Das Grundgesetz bestimmt bei Verfassungsänderungen, die die Gesetzgebungskompetenz für das Bundesrecht betreffen, dass das als Bundesrecht erlassene Recht – also das BeamtVG alt – fortgilt, solange und soweit es nicht durch Neurecht – z.B. durch ein neues Versorgungsgesetz für Bundesbeamte oder Versorgungsgesetze der jeweiligen Länder für Landes- und Kommunalbeamte – ersetzt wird. In der Praxis bedeutet dies, dass das bisherige BeamtVG in der Fassung von Ende August 2006 „eingefroren“ wurde – also in seinem Inhalt nicht mehr veränderlich ist. Das BeamtVG galt und gilt damit in seiner letzten Fassung von Ende August 2006 soweit und solange für alle Beamtinnen und Beamten in jeder Gebietskörperschaft weiter, bis der Bund oder das jeweilige Land abweichende Regelungen oder ein vollständig neues oder ein teilweise neues Versorgungsrecht erlassen hat.
Eigene Beamtenversorgungsgesetze der Länder
Bis zum Jahr 2019 haben mittlerweile nahezu alle Länder ihre neue Kompetenz umfassend genutzt und formell eigenständige, neue Landesbeamtenversorgungsgesetze geschaffen. Vereinzelt wurde dabei das alte (eingefrorene/versteinerte) Beamtenversorgungsgesetz des Bundes lediglich inhaltsgleich oder in Gestalt einer Überleitungsfassung in Landesrecht überführt, um sodann landesspezifische Sonderheiten /Abweichungen oder Dynamisierungen vorzunehmen zu können.
So haben zuletzt die Länder Bremen, Rheinland-Pfalz, Brandenburg, Sachsen und Sachsen-Anhalt eigenständige Landes-Beamtenversorgungsgesetze eingeführt. Bereits zuvor hatte im Jahr 2009 der Bund im Rahmen des Dienstrechtsneuordnungsgesetzes eine eigenständige Vollregelung eines Beamtenversorgungsgesetzes in Kraft gesetzt. Weitere umfassende Vollregelungen wurden bereits Anfang 2011 in den Ländern Bayern und Baden-Württemberg und schon zwischen 2009 und 2012 in Thüringen, im Saarland, Niedersachsen, Hessen, Berlin, Schleswig-Holstein und Hamburg in Kraft gesetzt; häufig erfolgte dabei inhaltlich eine im Wesentlichen identische Übernahme des bisherigen Bundesrechts
in Landesrecht. Im Land Berlin steht die formelle Dienstrechtsnovelle dagegen noch aus und soll zunächst mit dem Besoldungsrecht beginnen.
Beamtenversorgungsrecht im Bund
Der Bund hatte – wie oben angedeutet – bereits im Januar 2007 ein Dienstrechtsneuordnungsgesetz (DNeuG) vorgelegt, das eine teilweise Neuregelung des BeamtVG beinhaltete, beispielsweise zur Berücksichtigung des „Nachhaltigkeitsgedankens“ in der Bundesbeamtenversorgung. Das DNeuG (Gesetz zur Neuregelung und Modernisierung des Bundesdienstrechts vom 5.2.2009, BGBl. I S. 160 ff.) trat für die Bundesbeamten zum 1. Juli 2009 mit einer Neubekanntmachung und Änderungen des BeamtVG – neu – in Kraft. Das BeamtVG des Bundes gilt auch für die Beamtinnen und Beamten der privatisierten Postnachfolgeunternehmen und die Beamten der Deutschen Bahn. Die derzeitige Fassung des „Beamtenversorgungsgesetzes für die Beamten und Richter des Bundes” siehe Seite 135 ff. Kapitel „Rechtsvorschriften“.
Verfassungsrechtlich geschütztes Institut der Beamtenversorgung
Die Beamtenversorgung ist ein rechtlich eigenständiges Alterssicherungssystem, in welchem verfassungsfeste Alterssicherungsansprüche erworben werden, welche nicht der freien Verfügbarkeit der Dienstherren unterworfen, sondern als grundrechtsgleiches mit dem verfassungsrechtlichen Schutz des Art. 33 Absatz 5 GG ausgestattet sind. Eine zwingende Kontinuität besteht deshalb im Beamtenversorgungsrecht – unabhängig von der Ausübung der Gesetzgebungskompetenz – durch die verfassungsrechtlichen Vorgaben zur Berücksichtigung und Beachtung der grundgesetzlichen Bestimmungen der hergebrachten Grundsätze des Berufsbeamtentums und damit vor allem des Alimentationsprinzips und des Leistungsgrundsatzes. Allein dadurch aber, dass aus dem ebenfalls föderalisierten Besoldungsrecht die Struktur und Höhe der ruhegehaltfähigen Dienstbezüge direkt in das Versorgungsrecht ausstrahlen, ist die Vergleichbarkeit und Grundeinheitlichkeit der Beschäftigungsbedingungen sowie der Alterssicherung der Beamten in der Bundesrepublik immer weniger möglich.
Trotz den auch bis heute noch wesentlich gleichen zentralen Berechnungsgrundlagen führen jedoch voneinander abweichende ruhegehaltfähige Dienstbezüge und unterschiedliche Bewertungen von ruhegehaltfähigen Dienstzeiten sowie landesspezifische Einzelregelungen bereits heute zu deutlichen Unterschieden in der Höhe und Ausgestaltung der Alterssicherung – verbunden mit erheblichen Schwierigkeiten bei der Rechtsanwendung (siehe Kapitel Seite 97 ff. „Aktuelles aus Bund und Ländern“).
Wichtig ist, dass auch nach den Rechtsänderungen des Bundes die wesentlichen Inhalte, Regelungsgegenstände und Berechnungsgrundlagen erhalten blieben und in diesem Buch ebenso aufgezeigt sind, wie die grundlegenden Abweichungen vom bisherigen Recht. Das alte bundeseinheitliche Versorgungsrecht ist und bleibt die Matrix und Grundlage für alle Versorgungsgesetze, da weder der Bund noch die Länder die langjährig bewährten – und von der Rechtsprechung vielfach überprüften – Versorgungsgrundsätze und Berechnungsgrundlagen außer Betracht lassen können. Letztlich bildet das abgelöste/abzulösende Versorgungsrecht auch Bewertungsmaßstäbe für den Grundsatz der amtsangemessenen Alimentation,jedoch ohne den Anspruch, dass sämtliche Versorgungsregelungen unverändert erhalten bleiben müssen.
Heute ist erkennbar, dass mit den von den meisten Ländern geschaffenen eigenständigen Vollregelungen zur Beamtenversorgung, einem Versorgungsrecht für die Beamtinnen und Beamten des Bundes sowie in einigen Ländern zunächst in Teilen weitergeltendem (altem) BeamtVG von einer transparenten Weiterentwicklung nicht gesprochen werden kann. Abzuwarten bleibt, ob die verschiedenen Regelungen zu einer systemgerechten Fortentwicklung und dauerhaft verlässlichen Ausgestaltung der eigenständigen Beamtenversorgung vor dem Hintergrund der demographischen Entwicklung beitragen. Fragen der Attraktivität des öffentlichen Dienstes auch im Bereich der Alterssicherung oder des gewünschten Austausches von Beamtinnen und Beamten zwischen den Gebietskörperschaften sind zu beantworten. Aus versorgungsrechtlicher Sicht ist festzustellen, dass transparente, schlanke und verwaltungsextensive Weiterentwicklungen häufig nicht erfolgt sind. Vielmehr hat der Föderalismus im öffentlichen Dienstrecht zu einem verwirrenden Nebeneinander ähnlicher Rechtssetzungen in Bund und Ländern geführt, welche sich nachteilig auf die Mobilität der Beamten innerhalb Deutschlands auswirken wird.
Versorgungsberichte des Bundes und der Länder
Versorgungsrücklage und Versorgungsfonds
Die Beamten- und Soldatenversorgung beruht traditionell weder auf einem Umlage- noch auf einem Kapitaldeckungsverfahren, sondern wird grundsätzlich als Teil der Personalausgaben aus den laufenden Haushalten der öffentlichen Dienstherren gezahlt.
Das Problem der Finanzierung der künftigen Versorgungsausgaben resultiert nicht unwesentlich daraus, dass in der Vergangenheit keine ausreichende Vorsorge getroffen worden ist. So sind z. B. bei der Neustrukturierung der Bundesbeamtenbesoldung in den 50er Jahren die Bruttobezüge der Beamten – entsprechend dem Sozialversicherungsanteil – abgesenkt festgesetzt worden. Wäre dieser Betrag zurückgelegt und angelegt worden, so gäbe es die gegenwärtig bereits bestehenden und – aufgrund der Personalausweitung in den 60er und 70er Jahren – in der Zukunft sich verschärfenden Finanzierungsprobleme in der Beamtenversorgung nicht.
Eine einfache und kurzfristige Lösung für die Versäumnisse der Vergangenheit gibt es in Anbetracht der Staatsfinanzen jedoch nicht. Ein Umsteuern auf eine zumindest partielle Kapitaldeckung ist jedoch der Weg, der von der überwiegenden Zahl der Experten und Fachpolitiker als entscheidend und notwendig für die langfristige Stabilisierung und Sicherung der Beamtenversorgung angesehen wird. Dies beinhaltet die Ergänzung der reinen laufenden Steuerfinanzierung durch bereits im Aufbau befindliche Versorgungsrücklagen und durch versicherungsmathematisch berechnete, laufende Einzahlungen in Versorgungsfonds.
Versorgungsrücklage
Um die Versorgungsleistungen angesichts der demographischen Veränderungen und des deutlichen Anstiegs der Versorgungsempfänger ab etwa 2018 sicherstellen zu können, wurde durch das 1998er Versorgungsreformgesetz ab dem Jahr 1999 über § 14 a BbesG die Bildung einer Versorgungsrücklage als Sondervermögen aus Minderanpassungen von Besoldung und Versorgung gesetzlich vorgeschrieben.
Vorgesehen war ursprünglich, die Besoldungs- und Versorgungsanpassungen im Zeitraum vom 01.01.1999 bis zum 31.12.2013 in 15 Teilschritten um jeweils 0,2 v. H. zu vermindern und den Unterschiedsbetrag gegenüber den nicht verminderten Anpassungen dem Sondervermögen Versorgungsrücklage zuzuführen. Wegen der durch das Versorgungsänderungsgesetz 2001 festgelegten Verminderung des Versorgungshöchstsatzes um 4,33 v. H. wurden die auf den 31.12.2002 folgenden acht Anpassungen nicht um 0,2 v. H. reduziert. Eine weitere Verminderung sollte erst im Anschluss daran wieder aufgenommen und in den verbleibenden Teilschritten fortgeführt werden. Bis dahin bleiben die aus den bisherigen Absenkungen der Bezügeanpassungen resultierenden Zuführungen an die Versorgungsrücklagen unberührt und werden in der bis jetzt erreichten Höhe weitergeführt. Zusätzlich sind 50 v. H. der Verminderung der Versorgungsausgaben durch das Versorgungsänderungsgesetz 2001 (§ 69 e BeamtVG ) der Versorgungsrücklage zuzuführen. Nach 2017 sollen die Versorgungsrücklagen zur Entlastung der öffentlichen Haushalte schrittweise wieder aufgelöst werden.
Die Versorgungsrücklagen in den Ländern sind nicht mehr einheitlich ausgestaltet und weisen gegenüber der Regelung der Versorgungsrücklage des Bundes wie auch untereinander Besonderheiten auf. Der für 2017 prognostizierte Stand der Versorgungsrücklagen in Bund und Ländern war noch im Dritten Versorgungsbericht der Bundesregierung enthalten. Der Stand der Kapitalwerte der Versorgungsrücklage des Bundes betrug beispielsweise zum Ende des Jahres 2018 etwa 13 Mrd. Euro, die ursprünglich dazu dienen sollten, ab 2018 den Bundeshaushalt für die folgenden 15 Jahre um ca. 500 Mio. Euro jährlich zu entlasten. Der Entnahmebeginn beim Bund wurde durch die jüngste Änderung des BeamtVg auf das Jahr 2030 hinausgeschoben (statt 2020). Nach der Kompetenzverlagerung für das Beamtenversorgungsrecht sind die Bundesländer ermächtigt, eigene Vorschriften für die Zuführung und Verwendung der jeweiligen Versorgungsrücklagen zu erlassen. Zum Beispiel leistet das Land Niedersachsen – wenig vorausschauend – bereits seit 2010 keine weiteren Zuführungen zur Versorgungsrücklage mehr und löst zugleich die bisher gebildete Rücklage in Höhe von ca. 550 Mio. Euro zur kurzfristigen Haushaltskonsolidierung vorzeitig auf. Auch haben u.a. die Länder, Bayern, Sachsen-Anhalt und Nordrhein-Westfalen die separaten Zuführungen zur Versorgungsrücklage mittlerweile ausgesetzt und die Versorgungsrücklage mit dem ergänzenden Versorgungsfonds verschmolzen. Auch andere Länder leisten mittlerweile keine neuen Zuführungen mehr an die Versorgungsrücklage und zahlen zum Teil nur noch die aus der Vergangenheit resultierenden Verpflichtungen in das Sondervermögen ein.
Versorgungsrücklage
Rechtsgrundlage: § 14a BBesG n. F. bzw. entspr. Landesrecht oder § 14a BBesG a. F. i.V.m.d. jeweiligen Versorgungsrücklagengesetzen
Wesen: Bildung von Sondervermögen aus den Verminderungen von Besoldungs- und Versorgungsanpassungen um 0,2 Prozent ab 1998 bis 2017. Aussetzung nach Versorgungsänderungsgesetz 2001 und Absenkung des Versorgungsniveaus ab 2003. Bundeseinheitliche Verminderungen 1999, 2001 und 2002. Im Bund und einigen Ländern nach Durchlaufen der Absenkungsschritte des § 69e BeamtVG Wiederaufleben im Jahre 2011 bzw. 2012 ff..
Zielsetzung: Sicherstellung und Ergänzung der haushaltsfinanzierten Versorgungsleistungen in den Jahren 2018 ff. aus dem Sondervermögen.
Versorgungsfonds
Versorgungsfonds bestehen aus laufenden Einstellungen in ein Sondervermögen, welche sich nach der Höhe der Besoldung und der sich darauf beziehenden späteren Altersversorgung bemessen.
Um eine spätere Vollabdeckung der Versorgungsansprüche aus einem kapitalisierten Vermögen zu sichern, müssen nach Berechnungen von Versicherungsmathematikern für neu einzustellende Beamte – je nach Laufbahngruppe und Altersgrenze – ca. 28 bis 38 Prozent der jeweiligen Brutto-Jahresbezüge in einen Versorgungsfonds eingezahlt werden. In einer solchen Kalkulation wird die prognostizierte fallgruppenabhängige Lebenserwartung und damit die voraussichtliche Versorgungslaufzeit berücksichtigt.
Eine zumindest teilweise Kapitaldeckung künftiger Ausgaben wird dadurch erreicht, dass für neu berufene Beamtinnen und Beamte ein pauschaler monatlicher Betrag oder ein haushaltsmäßig festgelegter Etatanteil dem Versorgungsfonds zugeführt wird.
Im Bereich des Bundes wird seit dem 01.01.2007 für jeden neu berufenen Beamten nach versicherungsmathematischen Grundsätzen eine Zuführung an den Versorgungsfonds des Bundes geleistet. Der Gesamtbestand dieses Sondervermögens des Bundes zum Ende des Jahres 2018 beträgt ca. 4,7 Mrd. Euro.
Wesentliches zum Versorgungsfonds
Versorgungsfonds (vereinzelt auch als Vorsorgefonds, Pensionsfonds oder zusätzliche Versorgungsrücklage bezeichnet): Rechtsgrundlage: Gesetz und/oder Verordnung im Bund bzw. entsprechenden Ländern
Wesen: Bereitstellung zusätzlicher Mittel entweder in festen Beträgen oder nach versicherungsmathematischen Grundsätzen an ein auf Dauer angelegtes Sondervermögen.
Zielsetzung: Teilweise oder vollständige Kapitaldeckung aller Leistungen nach dem BeamtVG für den in den Versorgungsfonds einbezogenen Personenkreis.
Die Finanzierung eines solchen Kapitalstocks erfolgt dabei aus dem laufenden Haushalt; selbst eine Finanzierung durch Kredite ist dann als sinnvoll zu erachten, wenn die erwarteten Erträge des Fondskapitals (Zinsen und Dividenden) die für die Aufnahme des Kapitals erforderlichen Zinsen übersteigt, was bei optimierter, professioneller Vermögensanlage selbst in Niedrigzinsphasen mit gewisser Wahrscheinlichkeit der Fall ist.
Die Personalkosten werden damit zunehmend jeweils von der Generation getragen werden, die auch die öffentlichen Dienstleistungen der Beamten in Anspruch genommen hat. Gleichzeitig werden die Versorgungsausgaben in die aktive Phase des Beamtenverhältnisses vorverlagert. Dadurch wird jedoch auch der bisherige bedeutende Vorteil für die öffentlichen Haushalte beseitigt, dass Beamte während ihrer aktiven Zeit deutlich kostengünstiger als vergleichbare Angestellte oder Arbeiter sind.
Nachdem Rheinland-Pfalz (der Versorgungsfonds wurde allerdings mittlerweile aufgelöst) bereits seit dem Jahr 1996 eine Vollabdeckung nach versicherungsmathematischen Grundsätzen für neu eingestellte Beamtinnen und Beamte eingerichtet hatte, haben weitere Länder und mittlerweile auch der Bund das Konzept aufgegriffen; Deutsche Bundesbank, Bundesagentur für Arbeit und Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht haben in ihrer Zuständigkeit eigene Sondervermögen gebildet. So wurden Versorgungsfonds (mitunter auch Pensionsfonds, Finanzierungsfonds oder Vorsorgefonds genannt) in unterschiedlicher Ausgestaltung hinsichtlich Zuführung und Kapitalverwendung in Bayern, Baden-Württemberg, Bremen, Hamburg, Hessen, Mecklenburg-Vorpommern, Nordrhein-Westfalen, Sachsen, Sachsen-Anhalt, Brandenburg und beim Bund eingerichtet. Es bestehen im Bundesbereich darüber hinaus separate Versorgungsfonds für die personalrechtlich selbständige Bundesbank, die BaFin und die Bundesagentur für Arbeit.
Nicht etabliert wurden zusätzliche Versorgungsfonds dagegen zunächst in den Bundesländern Berlin, Schleswig-Holstein, Saarland, Thüringen und schließlich Niedersachsen, welches seinen unmittelbar vor der Einrichtung stehenden Versorgungsfonds gestoppt hat und in gleichem Atemzug die bereits bestehende Versorgungsrücklage (s.o.) aufgelöst hat. Der Freistaat Thüringen verpflichtet sich statt einer Kapitalbildung für jedes neu begründete Beamtenverhältnis zu einer gewissen Altschuldentilgung. Im kommunalen Bereich praktizieren viele Gemeinden, Gemeindeverbände und selbstständige Einrichtungen über kommunale Versorgungsverbände oder -kassen oder in eigener Zuständigkeit das Modell
der Kapitaldeckung im Sinne einer vorausschauenden Zukunftssicherung zum Teil bereits seit geraumer Zeit; im Übrigen ist im kommunalen Bereich überwiegend das traditionelle Umlageverfahren zur Finanzierung der Beamtenversorgung verbreitet.
Nachversicherung und freiwilliges Ausscheiden aus dem Dienst
Beim Ausscheiden aus dem Beamtenverhältnis durch Entlassung, Nichtfortsetzung eines Beamtenverhältnisses auf Widerruf oder Aberkennung des Ruhegehalts entfällt der Anspruch auf eine beamtenrechtliche Versorgung. Beamte werden dann in der gesetzlichen Rentenversicherung gemäß § 8 und §§ 181 bis 186 SGB VI nachversichert. Die Nachversicherungszeit gilt dabei fiktiv als Zeit einer Versicherungspflicht in der gesetzlichen Rentenversicherung, wobei rückwirkend eine Beitragsentrichtung gemäß den jeweiligen Bruttobezügen und den jeweils geltenden Beitragssätzen durchgeführt wird. Eine Nachversicherung in der Arbeitslosenversicherung erfolgt nicht, was zur Folge hat, dass nach Ausscheiden aus dem Beamtenverhältnis kein Anspruch auf Arbeitslosengeld besteht. Ferner erstreckt sich die Nachversicherung nicht auf die Zusatzversorgungssysteme des öffentlichen Dienstes.
Altersgeld bei freiwilligem Ausscheiden
Ausnahmen zur obligatorischen Nachversicherung bestehen beim Bund und in den Ländern Baden-Württemberg, Hamburg, Hessen, Niedersachsen und Sachsen. Beim freiwilligen Ausscheiden aus dem Beamtenverhältnis auf eigenen Antrag kann anstatt der Nachversicherung alternativ ein Anspruch auf ein späteres sog. Altersgeld erworben werden (sog. Mitnahmefähigkeit der Beamtenversorgung).
Für den Bund gilt mit Wirkung vom 28.08.2013 das Gesetz zur Gewährung eines Altersgeldes für freiwillig aus dem Bundesdienst ausscheidende Beamte, Richter und Soldaten). Damit besteht für Bundesbeamte seit dem Jahr 2013 bei freiwilligen Ausscheiden auf Antrag die Möglichkeit der Gewährung eines Altersgeldes (statt der Nachversicherung). Da das Altersgeld für ehemalige Beamte nicht den Anforderungen des Alimentationsprinzips unterliegt, ist die Höhe des Altersgeldes durch Einschränkungen bei der Berücksichtigung von Vordienstzeiten oder durch einen pauschalen Abschlag (nur Bund) gegenüber dem Ruhegehalt verringert.
Prinzip der Versorgung aus dem letzten Amt
Das Ruhegehalt eines Beamten bemisst sich nach den Bezügen, welche mit dem zuletzt – für zumindest zwei Jahre – innegehabten statusrechtlichen Amt verbunden sind. Dieses Prinzip der Versorgung aus dem letzten Amt ist ein von den Gesetzgebern zu beachtender Verfassungsgrundsatz (hergebrachten Grundsätzen des Berufsbeamtentums gemäß Art. 33 Abs. 5 GG). Er beinhaltet, dass das Ruhegehalt unter Einhaltung und Berücksichtigung des Leistungsprinzips und damit mit Anerkennung von Beförderungen aus dem letzten Amt zu berechnen ist. Die in einer Beförderung liegende Anerkennung ist auf diese Weise nicht allein auf die Zeit beschränkt, während der sich der Beamte im aktiven Dienst befindet, sondern muss sich auch auf sein späteres Ruhegehalt auswirken.
Karlsruhe: Beschluss zur Versorgung aus dem letzten Amt
Das Bundesverfassungsgericht hat mit einem maßgeblichen Beschluss vom 20.03.2007 die Wartefrist von drei Jahren für Versorgungsbezüge aus dem Beförderungsamt für verfassungswidrig erklärt.
Der Zweite Senat des Bundesverfassungsgerichts führt seinen Beschluss (2 BvL 11/04) aus, dass im Hinblick auf die hergebrachten Grundsätze des Berufsbeamtentums das Ruhegehalt unter Wahrung des Leistungsprinzips und Anerkennung aller Beförderungen aus dem letzten Amt zu berechnen ist. Die in einer Beförderung liegende Anerkennung sei nicht nur auf den Beamten im Dienst bezogen, sondern müsse sich auch auf sein Ruhegehalt auswirken. Dieser Grundsatz der Versorgung aus dem letzten Amt gelte jedoch nicht uneingeschränkt; Voraussetzung sei ein Mindestmaß an nachhaltiger, dem Amt entsprechender Dienstleistung.
Die damalige Ausdehnung der Wartefrist auf drei Jahre sieht das Bundesverfassungsgericht als mit den hergebrachten Grundsätzen des Berufsbeamtentums des Art. 33 Abs. 5 GG unvereinbar an. Eine Verlängerung der Wartefrist auf über zwei Jahre modifiziere den Grundsatz der amtsgemäßen Versorgung nicht mehr, sondern verändere ihn grundlegend. Das Anliegen, Gefälligkeitsbeförderungen zu verhindern und dem Umstand Rechnung zu tragen, dass eine allzu kurze Dienstzeit dem in Reichweite des Ruhestandsbeförderten nicht mehr die Möglichkeit biete, eine hinreichende Leistung im Beförderungsamt zu erbringen, ließe eine Erstreckung der Frist auf zwei Jahre gerade noch zu. Eine weitere Ausdehnung könne im Hinblick darauf, dass dem Beamten aufgrund hergebrachter Strukturprinzipien die Versorgung aus dem letzten Amt verfassungsrechtlich gewährleistet sei, nicht mehr gerechtfertigt werden.
Der Beschluss erklärte die in § 5 Abs. 3 Satz 1 BeamtVG von zwei auf drei Jahre verlängerte Wartezeit für die Besoldung aus dem letzten Amt für nichtig.
Reformen und Kürzungen bei der Beamtenversorgung
In den vergangenen Jahrzehnten unterlag die Beamtenversorgung – ebenso wie die gesetzliche Rentenversicherung – laufenden und dauerhaften Einschränkungen und relativen Leistungsverminderungen. Anlässlich der Entscheidung über die generelle Zulässigkeit der Absenkung des Versorgungsniveaus durch das Versorgungsänderungsgesetz 2001 (Absenkung des Versorgungshöchstsatzes von 75 v.H. auf 71,75 v.H.) hat das Bundesverfassungsgericht in seinem Urteil vom 27.09.2005 (2 BvR 1387/02) seine ständige Rechtsprechung zur verfassungsgemäßen Ausgestaltung des Beamtenverhältnisses und zur Beamtenversorgung präzisiert und damit die zentralen Festlegungen des Art. 33 GG erneut aufgezeigt.
Urteil des Bundesverfassungsgerichts zum Versorgungsänderungsgesetz 2001
Grundsätzlich stellt das Bundesverfassungsgericht fest, dass die oben genannte Absenkung des Versorgungsniveaus gerechtfertigt ist. Die Bestimmungen des VersÄndG 2001 verstoßen weder gegen Art. 33 V GG (hergebrachte Grundsätze
des Berufsbeamtentums) noch gegen Art. 20 GG (Grundsatz des Vertrauensschutzes) oder gegen Art. 3 Abs. 1 GG (Gleichheitsgrundsatz), weil der Gesetzgeber sich auch im Bereich der eigenständigen Versorgung an Veränderungen der gesetzlichen Rentenversicherung orientieren durfte und insbesondere die Alimentation kein absolut fixierter Maßstabsbegriff ist, sondern Veränderungen unterworfen ist, z.B. sind die hergebrachten Grundsätze des Berufsbeamtentums – Alimentation, volle Hingabe, Leistungsgrundsatz, Differenzierung nach Amt und Funktion und Versorgung aus dem letzten Amt – als Kernbestand besonders umfassend geschützt.
Änderungen in der gesetzlichen Rentenversicherung können zur Bestimmung der Amtsangemessenheit der Versorgungsbezüge und zur Rechtfertigung von deren Absenkung grundsätzlich herangezogen werden, jedoch nur insoweit dies mit den strukturellen Unterschieden der jeweiligen Versorgungssysteme vereinbar ist.
Abschließend stellt das Bundesverfassungsgericht heraus, dass durch die im System der Beamtenversorgung bereits durchgeführten Reformmaßnahmen zum Zeitpunkt der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts die Versorgungsempfänger bereits stärker und früher belastet worden sind als die Rentner durch die Referenzreformen der gesetzlichen Rentenversicherung. Dies ist von Seiten der Gesetzgeber bei zukünftigen Reformen in der Beamtenversorgung zu berücksichtigen.
UT 20200503
